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30.5.
2001 |
Die niedersächsische Gefahrtier-Verordnung vom 05. Juli 2000
(GefTVO) ist teilweise nichtig. Diese Entscheidung verkündete heute der 11.
Senat des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts als Ergebnis seiner
mündlichen Verhandlung vom 21. Mai 2001. Antragsteller der vier entschiedenen
Musterverfahren waren der Halter eines American Staffordshire Terriers, zwei
Tierschutzvereine als Betreiber von Tierheimen, in denen sich Hunde der sog.
Kategorien 1 und 2 der GefTVO befinden, sowie vier Antragsteller, die
Rottweiler-Hunde züchten bzw. halten. Die jeweiligen Antragsteller haben die
Verordnung in unterschiedlichem Umfang angegriffen. Ihre Anträge hatten in drei
Verfahren teilweise (11 K 2877/00, 11 K 3268/00 und
11 K 4233/00), im zuletzt genannten Verfahren (11 K
4333/00) in vollem Umfang Erfolg.
Die vom Niedersächsischen Ministerium für Ernährung,
Landwirtschaft und Forsten im Einvernehmen mit dem Niedersächsischen
Innenministerium erlassene Gefahrtier-Verordnung definiert die Gefährlichkeit
von Hunden in Anknüpfung an deren Zugehörigkeit zu bestimmten Rassen. Dabei wird
in § 1 die Gefährlichkeit von Hunden einer 1. Kategorie
(Bullterrier, American Staffordshire Terrier, Pitbull-Terrier mit Kreuzungen)
unwiderlegbar vermutet. Für diese Hunde gilt ein striktes Haltungs-, Zucht- und
Vermehrungsverbot, lediglich für die bei Erlass der Verordnung vorhandenen Hunde
kann eine Ausnahme von dem Haltungsverbot erteilt werden, wenn diese den sog.
Wesenstest bestehen, durch ihre Haltung im Einzelfall keine Gefahr für Dritte
entsteht und der Hundehalter persönlich geeignet ist sowie über die notwendige
Sachkunde verfügt. Bestehen die Hunde den Wesenstest nicht, ist in der Regel
ihre Tötung anzuordnen. Auch nach bestandenem Wesenstest müssen sie unfruchtbar
gemacht werden und dürfen außerhalb des privaten Bereichs nur mit Maulkorb und
angeleint ausgeführt werden. Für Hunde einer 2. Kategorie (Bullmastiff,
Dobermann, Dogo Argentino, Fila Brasileiro, Kaukasischer Owtscharka, Mastiff,
Mastin Espanol, Mastino Napoletano, Rottweiler, Staffordshire Bullterrier,
Tosa-Inu mit Kreuzungen) ist nach § 2 der Verordnung der Nachweis
der Ungefährlichkeit in Form des sog. Wesenstests zugelassen. Haben diese Hunde
den Test bestanden, hat sich ihr Halter als persönlich geeignet und sachkundig
erwiesen und besteht durch ihre Haltung auch darüber hinaus keine Gefahr für
Dritte, werden sie von dem ansonsten geltenden Maulkorb- und Leinenzwang
befreit.
Den gegen die Gültigkeit der Verordnung angeführten
formal-rechtlichen Bedenken ist der zuständige Senat ebenso wenig gefolgt wie
den Zweifeln, die sich gegen die hinreichende Bestimmtheit einzelner Regelungen
richteten; er hat die Verordnungs-Generalklausel des Niedersächsischen
Gefahrtierabwehrgesetzes als tragfähige Ermächtigungsgrundlage angesehen.
Insbesondere gehe von den erfassten Hunderassen eine abstrakte Gefahr für die
öffentliche Sicherheit in Gestalt des Lebens und der Gesundheit von Menschen und
Tieren aus. Hinsichtlich der Hunde der 1. Kategorie werde in der
Fachwissenschaft von Zuchtlinien, Defektzuchten und unbiologischen Zuchtauslesen
berichtet, die sich durch eine besondere Aggressivität auszeichneten. Dieser
Befund reiche aus, um dem gefahrenabwehrenden Verordnungsgeber im Rahmen seiner
Einschätzungsprärogative eine Anknüpfung an die Zugehörigkeit zu den in Rede
stehenden Hunderassen zu gestatten. Ein Gleiches gelte im Ausgangspunkt für die
Hunde der 2. Kategorie u.a. wegen ihrer Größe, Massigkeit und
Beißkraft.
Wie der Verordnungsgeber eine derart gegebene Gefahr
abwende, stehe in seinem Ermessen. Dieses Ermessen werde jedoch begrenzt durch
die hier betroffenen Freiheitsgrundrechte der Art. 2 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG und
den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie den allgemeinen Gleichheitssatz des
Art. 3 Abs. 1 GG. Diese Grenzen hat der Verordnungsgeber nach Einschätzung des
Oberverwaltungsgerichts in vier Punkten überschritten. Dies führe jedoch nicht
zu einer vollständigen, sondern nur zu einer teilweisen Nichtigkeit der GefTVO.
In begrenztem Umfang hat sich das Gericht überdies mit einer Feststellung der
Rechtswidrigkeit begnügt und Maßstäbe für eine übergangsweise Regelung bis zu
einer möglichen Nachbesserung durch den Verordnungsgeber entwickelt.
Die problematische Nichteinbeziehung der gewerbsmäßigen
Zucht und Haltung in die GefTVO hat das Oberverwaltungsgericht letztlich
unbeanstandet gelassen, weil durch anderweitige Regelungen faktisch ein nahezu
vergleichbarer Schutz erreicht werde.
Nicht vereinbar mit höherrangigem Recht sei aber - erstens -
das in § 1 Abs. 1 GefTVO für Hunde der 1. Kategorie vorgesehene
strikte Haltungs-, Zucht- und Vermehrungsverbot ohne Zulassung eines Nachweises
der individuellen Ungefährlichkeit des jeweiligen Hundes. Dieses Verbot sei aus
Gründen der Gefahrenabwehr nicht erforderlich, um das angestrebte Ziel eines
verbesserten Schutzes vor gefährlichen Hunden zu erreichen. Ein gleichermaßen
wirksames, aber milderes Mittel bestehe in einem - gegebenenfalls in
Zeitabständen bzw. bei einem Halterwechsel zu wiederholenden - Wesenstest der
einzelnen Tiere. Entsprechende fachwissenschaftliche Äußerungen lägen vor.
Gerade der im Land Niedersachsen entwickelte Test genieße in der
Fachwissenschaft große Anerkennung. Auch habe sich nach den bisher vorliegenden
Tests nur ein ganz geringer Teil der untersuchten Hunde als unfähig zu sozialem
Verhalten erwiesen. Um einen dem anzuerkennenden Regelungsziel des
Verordnungsgebers abträglichen, letztlich nicht hinnehmbaren regelungslosen
Zustand zu vermeiden, sei jedoch von einer Nichtigerklärung des § 1
Abs. 1 GefTVO abzusehen. Stattdessen sei die Vorschrift lediglich für
rechtswidrig zu erklären. Sie bleibe bis zu ihrer Ersetzung durch eine rechtlich
unbedenkliche Regelung - längstens bis zum 31. Dezember 2001 - vorläufig weiter
anwendbar mit der Maßgabe, dass die Vorschriften für vorhandene Hunde - also
insbesondere die Regelung über den abzulegenden Wesenstest - Anwendung fänden.
Für nichtig zu erklären sei allerdings das Gebot der Unfruchtbarmachung der
Hunde, die den Wesenstest bestanden hätten (§ 1 Abs. 4 GefTVO), da
eine übergangsweise weitere Anwendbarkeit dieser Vorschrift nicht gerechtfertigt
werden könne.
Zweitens liege ein weiterer Verstoß gegen den
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz darin, dass Hunde der 1. Kategorie auch dann, wenn
sie den Wesenstest bestanden hätten, außerhalb des privaten Bereichs weiterhin
ständig einen Maulkorb tragen müssten. Diese Maßnahme könne sich
fachwissenschaftlichen Äußerungen zufolge gegebenenfalls sogar
aggressionsfördernd auswirken, Die betreffende Vorschrift (§ 1 Abs.
6 Satz 2 GefTVO) sei hinsichtlich der Maulkorbpflicht für Hunde mit bestandenem
Wesenstest für nichtig zu erklären.
Drittens verstoße die vorgeschriebene Tötung von Hunden der
1. Kategorie, die den Wesenstest nicht bestanden hätten, gegen den allgemeinen
Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG, weil eine derartige Maßnahme für Hunde der
2. Kategorie in derselben Situation nicht vorgesehen sei, diese vielmehr nur
einem Maulkorb- und Leinenzwang unterlägen. Obwohl viel dafür spreche, dass die
Tötung der betreffenden Tiere im einen wie im anderen Fall geboten sei, sei dem
Gericht insoweit eine eigene Regelungsbefugnis versagt. Es könne nur die
Tötungsvorschrift für die Hunde der 1. Kategorie (§ 1 Abs. 5
GefTVO) für nichtig erklären. Auch für diese Hunde bleibe aber ein ständiger
Maulkorb- und Leinenzwang bestehen (§ 1 Abs. 6 Satz 2
GefTVO).
Viertens sei eine weitere nicht zu rechtfertigende
Ungleichbehandlung darin zu erblicken, dass der Verordnungsgeber in den Katalog
der Hunderassen der 2. Kategorie neben sog. klassischen Kampfhunden von den sog.
Schutzhunden nur die Rassen Rottweiler und Dobermann, insbesondere aber nicht
die Deutschen Schäferhunde aufgenommen habe. Das vom Verordnungsgeber für seine
Regelung angeführte Kriterium der Schadensauffälligkeit treffe nach den dem
Gericht vorliegenden sog. Beißstatistiken und wissenschaftlichen Stellungnahmen
ebenso für Schäferhunde, aber auch für Doggen und Boxer zu. Da sich nach dem
verfolgten Regelungskonzept hiernach die Erfassung weiterer Schutzhunderassen
habe aufdrängen müssen, das Gericht sich jedoch nicht an die Stelle des
Verordnungsgebers setzen dürfe, komme wiederum nur in Betracht, die Erfassung
der Rassen Dobermann und Rottweiler mit ihren Kreuzungen (§ 2 Abs.
1 i.V.m. Anlage 1 Nrn. 2, 9 und 12 GefTVO) für nichtig zu erklären.
Wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssachen hat das
Oberverwaltungsgericht die Revision an das Bundesverwaltungsgericht
zugelassen.
Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht
- Pressestelle
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Lüneburg, 30. Mai 2001
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